Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 roku sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego Dziennika A na bezczynność Zarządu Okręgowego A w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Zarząd Okręgowy A w P. do rozpatrzenia wniosku Redaktora Naczelnego Dziennika A z dnia [...], w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zarządu Okręgowego A w P. na rzecz Redaktora Naczelnego Dziennika A kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.

P.G. – Redaktor Naczelny Dziennika A wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Zarządu [...] Polskiego Związku Łowieckiego w P. w przedmiocie udzielenia prasie informacji publicznej na wniosek z dnia [...] w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.) – dalej jako "u.d.i.p.", w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) – dalej jako "P.p." stanowiącym, iż w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi Redaktor Naczelny Dziennika "A" P.G. wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] wystąpił do Zarządu [...]Polskiego Związku Łowieckiego na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 P.p. o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu [...] Polskiego Związku Łowieckiego odbytych do chwili obecnej w roku 2015, w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email. W dniu [...] organ wydał decyzję odmawiającą udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Następnie Zarząd [...] Polskiego Związku Łowieckiego, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...]. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji organ uznając, że wnioskowana informacja wymaga przetworzenia pismem z dnia 17 sierpnia 2015r. zażądał wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

W dalszej kolejności skarżący podkreślił, że w świetle art. 3a P.p. dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. P.G. podkreślił, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego udostępnienie informacji publicznej z wniosku z dnia [...] nie wymaga przetworzenia informacji. Treść wniosku wskazuje bowiem, że informacja nie wymaga szczegółowej analizy lub przetworzenia informacji prostych, a treści udostępnianej informacji nie trzeba zmieniać, ponieważ wnioskowane dokumenty istnieją i mają zostać udostępnione bez zmian. W ocenie skarżącego w tej sytuacji żądanie wykazania istotnego interesu publicznego było nieuprawnione.

Z uwagi na powyższe Redaktor Naczelny Dziennika "A" wniósł o zobowiązanie Zarządu [...] Polskiego Związku Łowieckiego do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...]. w ciągu 14 dni oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd [...] Polskiego Związku Łowieckiego w P. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że udzielenie żądanej informacji zawartej we wniosku z dnia [...]. wymagało przetworzenia posiadanych informacji i brak było podstaw do udzielenia informacji w trybie P.p. Decyzją z dnia [...] Zarząd [...]Polskiego Związku Łowieckiego w P. odmówił udostępnienia informacji publicznej. W motywach decyzji wskazano, że żądane informacje zawierają dane wrażliwe i ich udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Podkreślono również, że u.d.i.p. nie nakłada na osoby zobowiązane do udzielenia informacji obowiązku anonimizacji żądanych dokumentów. Jednocześnie wskazano, że udzielenie informacji wymaga jej przetworzenia, a we wniosku nie wykazano szczególnego interesu społecznego dla jej uzyskania.

Zarząd [...] Polskiego Związku Łowieckiego wyjaśnił następnie, że ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu decyzji z dnia [...] pismem z dnia 17 sierpnia 2015r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnego interesu społecznego do uzyskania żądanych informacji i do dnia dzisiejszego odpowiedź na pismo nie została udzielona. Zdaniem organu skarżący nie domaga się przekazania mu konkretnej informacji publicznej lub konkretnego dokumentu mogącego zawierać taką informację, wnosi natomiast o nadesłanie mu wszystkich protokołów posiedzeń Zarządu Okręgowego w danym roku i wszystkich podjętych uchwał. Tymczasem podczas posiedzeń zarządów okręgowych rozpatrywane są sprawy i podejmowane uchwały niemające charakteru publicznego, czego skarżący winien mieć świadomość. Zarząd okręgowy podkreślił, że w celu udostępnienia żądanych informacji musiałby dokonać analizy żądanych uchwał i protokołów w zakresie, które uchwały i które fragmenty posiedzeń dotyczą spraw publicznych. Równocześnie musiałby dokonać przetworzenia dokumentów, pomijając te uchwały lub ich części oraz te fragmenty protokołów, które nie podlegają obowiązkowi udostępnienia.

Podsumowując Zarząd [...] Polskiego Związku Łowieckiego w P. wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie odmówił udzielenia informacji, ale zwrócił się do wnioskodawcy o podanie szczególnego interesu społecznego do jej uzyskania. Ze względu na fakt, iż tylko w przypadku odmowy udzielenia informacji, możliwym jest żądanie zobowiązania organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, w jego ocenie nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skargi i nakazania udzielenia żądanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ostatniej ustawy. Zaskarżenie bezczynności jest więc możliwe tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Na wstępie wyjaśnić również wypada, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70).

O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek lub osobę przez tenże podmiot upoważnioną. Ponadto żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej.

W tym miejscu zaznaczyć należy również, że art. 3a P.p stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Zatem osoba, która w celach dziennikarskich żąda udostępnienia informacji publicznej ma takie same prawa, jak każda inna osoba występująca z takim żądaniem do podmiotu zobowiązanego do udzielania takich informacji i w tym zakresie nie korzysta z odrębnych regulacji (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2014r. w sprawie II SA/Sz 159/14, LEX nr 1500436; wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2012r. w sprawie II SA/Lu 372/12, LEX nr 1234349).

W pierwszej kolejności należy ustalić, czy Zarząd [...] Związku Łowieckiego jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Natomiast stosownie do art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013r. poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Polski Związek Łowiecki posiada osobowość prawną i działa na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Stosownie do art. 34 ustawy Prawo łowieckie do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy między innymi prowadzenie gospodarki łowieckiej, współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących, organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelnictwa myśliwskiego, realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Polski Związek Łowiecki ma także zagwarantowane ustawowo prawo wyrażania opinii do projektów aktów prawnych przygotowywanych przez ministra właściwego do spraw środowiska w określonych sprawach. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że ustawodawca przekazał zrzeszeniu, jakim jest Polski Związek Łowiecki, na podstawie art. 34 ustawy Prawo łowieckie, do realizacji niektóre zadania z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji Polski Związek Łowiecki jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest objęty regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Podkreślić należy, że zadania z zakresu administracji publicznej Związek realizuje również przez swoje organy wymienione art. 32a ustawy Prawo łowieckie oraz w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego, stanowiącym załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego z dnia 2 lipca 2005r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego. W świetle § 98 przedmiotowego Statutu zarządy okręgowe są organami Polskiego Związku Łowieckiego, co oznacza, że są również zobowiązane do udzielania informacji publicznych i ich bezczynność w tym zakresie może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, co potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014r. w sprawie I OSK 2745/13; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013r. w sprawie I OZ 1155/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2015r. w sprawie IV SAB/Gl 13/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2015r. w sprawie IV SAB/Wr 2/15; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2014r. w sprawie II SAB/Rz 39/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W następnej kolejności należy zbadać, czy żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informacje publiczne. W realiach niniejszej sprawy wniosek o udostępnienie informacji dotyczył kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu [...] Polskiego Związku Łowieckiego dotychczas odbytych w 2015 roku.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji publicznych. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), jak i o zasadach ich funkcjonowania, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie tychże spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e). Poza tym należy mieć na uwadze, że jak już wcześniej wskazano, ustawodawca przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu szereg zadań o charakterze publicznym. Powyższe prowadzi do konstatacji, że protokoły i uchwały z posiedzeń Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego za dany rok, jako iż dotyczą w/w spraw, stanowią co do zasady informację publiczną.

Z uwagi na powyższe uznać trzeba, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Ponadto stwierdzić należy, że skarga do sądu została wniesiona przez uprawniony podmiot, bowiem Redaktor Naczelny Dziennika "A" jest jednocześnie autorem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem żądanie skarżącego winno zostać załatwione w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.i.d.p. Przypomnieć bowiem należy, że jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: udostępnić tę informację w formie czynności materialno - technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p., lub udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona, przy czym jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu – umorzyć postępowanie, lub poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Poza tym należy zaznaczyć, że żądane w niniejszej sprawie informacje w postaci protokołów i uchwał z posiedzeń Zarządu [...] Polskiego Związku Łowieckiego stanowią informację prostą, niewymagającą przetworzenia, a tym samym wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż informacja przetworzona stanowi nową informację, nieistniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych, mimo iż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej nie dysponuje tą informacją na dzień złożenia wniosku, lecz tworzy tę informację na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2014r. w sprawie II SA/Kr 1149/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014r. w sprawie II SA/Rz 247/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014r. w sprawie I SA/Sz 211/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2014r. w sprawie VIII SA/Wa 997/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl )

Od przetworzenia informacji należy odróżnić proces przekształcenia, który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu zgodnie z wnioskiem strony głównie poprzez wykonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną również poprzez proces tzw. anonimizacji, polegający na usunięciu z udostępnianego dokumentu danych osobowych, bo czynność ta polega także na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011r. w sprawie I OSK 792/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014r. w sprawie II SA/Wa 842/14; wyrok WSA z dnia 3 listopada 2015r. w sprawie II SA/Wa 723/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013r. w sprawie IV SAB/Po 31/13; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwe udzielenie w niniejszej sprawie informacji łączy się z koniecznością dokonania przekształcenia poprzez poddanie jej procesowi skanowania lub kopiowania oraz anonimizacji. Wbrew twierdzeniom Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego dokonanie tychże czynności nie stanowi o przetworzeniu informacji, bowiem nie prowadzi do powstania nowej jakościowo informacji. Zgodzić się trzeba również ze skarżącym, że udostępnienie żądanej w niniejszej sprawie informacji nie wymaga dokonywania szczegółowych ocen i analiz dokumentów, bowiem wniosek dotyczy informacji, której zasadnicza treść nie powinna ulegać zmianie. Konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów i w razie potrzeby stwierdzenie, że niektóre z nich nie mogą zostać udostępnione w świetle art. 5 u.d.i.p., ponieważ dotyczą informacji niejawnych, prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorstwa czy innych tajemnic ustawowo chronionych, nie czyni z informacji prostej informacji przetworzonej i jest zwykłym zabiegiem łączącym się z procesem udostępniania informacji publicznej.

Podsumowując stwierdzić trzeba, że Zarząd [...] Polskiego Związku Łowieckiego w P. nie rozpatrzył wniosku Redaktora Naczelnego Dziennika "A" z dnia [...] stosownie do uregulowań u.d.i.p. Wobec faktu, iż żądana informacja nie wymaga dokonania przetworzenia, a tym samym wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, uznać wypada, że organ pozostaje w bezczynności, co czyni zasadnym orzeczenie o zobowiązaniu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a.

Jednocześnie Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1 a P.p.s.a, mając na uwadze fakt, iż powodem zwłoki organu w załatwieniu sprawy była niewłaściwa interpretacja przepisów u.d.i.p.

O zwrocie kosztów orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

IB